¿Sería gobernable la Ciudad de México según el proyecto de Constitución?

07-11-2016 12:33 PM

POR FERNANDO DWORAK

Un error en el que han caído generaciones de constitucionalistas mexicanos al diseñar instituciones es la creencia que se puede alcanzar un estado ideal por decreto. Las normas proveen incentivos para que la sociedad actúe de una forma determinada, lo que hace necesario conocer la forma en que otros países han resuelto problemas similares y un ejercicio prospectivo sobre qué podría pasar.

Una constitución eficaz define con claridad las libertades de los individuos y limita al poder. Las reglas políticas deben ser lo más neutrales posible para que provean certidumbre y estabilidad sea cual fuere la dispersión partidista, permitiendo que nadie lo gane o lo pierda todo. Es imposible prever cada escenario o saber los retos que traerá el futuro, por lo que entre más se regule mayores inercias se enfrentarán al calibrarse las reglas ante los cambios que se presenten.

Las instituciones arrastran inercias, que limitan el margen para la innovación: la improvisación, el cambio por el cambio y las ocurrencias se pagan caro. Lamentablemente es fácil atravesar la línea que divide a la novedad, la corrección política y la cursilería; pudiéndose incurrir en sobrerregulación, textos aspiracionales aunque ineficaces o incluso desvirtuar los objetivos por los que fueron originalmente diseñadas instituciones, figuras y procedimientos.

Mucho se ha hablado sobre los derechos que propone el proyecto de constitución para la Ciudad de México. ¿Generarían  gobernabilidad las instituciones que se plantean? Se hablará de esto con base los detalles del diseño que presentó en septiembre el gobierno de la entidad.

Democracia Participativa

La democracia no se agota en las elecciones. Se necesita abrir espacios de participación a la ciudadanía, además de permitirle ratificar un acto público trascendente. Pero es necesario saber cuándo y en qué condiciones recurrir a los mecanismos directos y participativos: su abuso no mejora la gobernabilidad, la deteriora. Debemos tener cuidado al diseñar umbrales y procedimientos.

De acuerdo con el artículo 6 del proyecto, las autoridades se organizarán conforme a los principios de democracia directa, participativa y representativa, obedeciendo en todo momento al interés social, al principio de subsidiariedad, a la proximidad gubernamental y al derecho a la buena administración. El segundo párrafo del inciso A del artículo 30 del proyecto define a la democracia participativa como el derecho de las personas a incidir, individual o colectivamente, en las decisiones públicas y en la formulación, ejecución, evaluación y control del ejercicio de la función pública, en términos que las leyes señalen.

Se menciona que el ciudadano tiene frente a las instancias públicas los siguientes derechos: formular peticiones, audiencia previa a todo acto de autoridad, tener acceso a información pública y al expediente que le concierne, que las autoridades fundamenten y motiven sus decisiones y reparación de los daños causados por la atención de las autoridades. Algunos mecanismos pueden ser colonizados por clientelas de partidos, pero es un riesgo en toda democracia: es responsabilidad de todas las fuerzas y la ciudadanía preocuparse por los temas que les afectan.

Las iniciativas ciudadanas permiten a grupos organizados presentar propuestas de ley. Aunque es más eficaz un cabildeo debidamente planeado, este mecanismo ayuda acercar a la ciudadanía al Congreso: una iniciativa no será cualitativamente mejor que otra presentada por legisladores y tampoco se exenta a quienes participaron en su elaboración y promoción a convencer a los representantes.

Según el proyecto, una iniciativa será presentada con las firmas de al menos 0.25% de las personas inscritas en la lista nominal de electores de la ciudad y el Congreso deberá resolver sobre su procedencia en un plazo no mayor de quince días hábiles. En caso de presentarse dentro de los primeros 15 días del periodo legislativo y cuente con al menos el 0.5% de las firmas, tendrá carácter preferente y se deberá desahogar en ese periodo. También se establece que las iniciativas preferentes serán tratadas en una comisión especial para su debido procesamiento.

¿Habría un exceso de iniciativas ciudadanas? Quizás no, pero tampoco tiene sentido establecer comisiones ad hoc si existen comisiones permanentes especializadas. Abrir una comisión especial genera un gasto y puede ser usada como reflector para legisladores.

Tampoco queda claro que una iniciativa deba tener carácter de preferente si no es una demanda de una mayoría ciudadana, e incluso sería la excusa para que un partido muestre su fuerza al juntar el 0.5% de firmas. Exigir que se presenten al inicio de un periodo de sesiones sólo serviría para posicionar temas en la agenda.

El referéndum y el plebiscito pueden ser convocados por al menos el 0.4% de los electores inscritos en la lista nominal, una tercera parte de los integrantes del Congreso local, un  tercio de las alcaldías, los pueblos y comunidades indígenas y barrios originales en las materias que los afectan y los organismos autónomos en los asuntos relativos a sus competencias. Se considerará que la decisión es vinculatoria si participa al menos la tercera parte de las personas inscritas en el listado nominal de electores.

Los bajos umbrales para reunir firmas en plebiscito y referéndum puede banalizar este recurso, más aún si se considera que otros países requieren la participación del 40 al 50% para considerárseles vinculatorios. Una democracia que se le consulta por cualquier tema no es más fuerte, sino quizás sería presa de la demagogia o incluso serviría de excusa para que un gobernante tome una decisión sobre la cual no tenga incentivos para responsabilizarse si sale mal.

El mismo cuidado requiere la revocación del mandato, pues se espera que opere en casos extremos. La experiencia comparada recomienda un umbral de 33% de firmas del padrón del cargo a remover, o de lo contrario cualquier grupo de base puede activarlo. Para evitar inestabilidad, los estados de nuestro vecino del norte establecen que al mismo tiempo se elegiría al sustituto.

Según el proyecto la revocación procedería cuando hubiese transcurrido al menos la mitad de la duración del cargo de representación de que se trate. Puede convocarse si lo demanda al menos el 10% de las personas inscritas en la lista nominal de electores en el ámbito respectivo, así como a petición de la persona titular del cargo. Sus resultados serán obligatorios siempre que se manifieste a favor al menos el mismo número de votos con los que la persona fue electa y deberá convocarse a nuevas elecciones en un plazo no mayor a 60 días naturales.

Un umbral de 10% facilita que grupos minoritarios abusen de este mecanismo. Tampoco hay razón para que un representante electo llame a una consulta revocatoria salvo que se vea con un nivel de popularidad tal que sin duda lo ganaría; desvirtuando a la revocación en un recurso propagandístico.

Candidaturas Independientes

Las candidaturas independientes sirven para que personas con ambiciones políticas puedan postularse sin militar en un partido. De ser competitivas, obligarán a los partidos a mejorar su oferta y tácticas. Aunque pueden llegar a ser exitosas en municipios y alcaldías donde hay una vinculación directa entre gobernante y ciudadano, un legislador independiente será más bien testimonial: su voto no vale mucho salvo momentos de extrema polarización y los partidos deciden a través de los órganos de gobierno los cargos que tendrá en comisiones.

Es positivo liberalizar los requisitos para el registro. Sin embargo llama la atención la propuesta de introducir legisladores independientes por vía de representación proporcional: quienes no hubiesen obtenido el primer lugar en cada uno de los distritos electorales integrarán una lista ciudadana local, ocupando el lugar en la misma de acuerdo al número de votos que hayan obtenido. Esta lista recibirá el mismo tratamiento, para efectos de asignación de escaños, que las postuladas por partidos políticos, de conformidad con lo previsto en la ley electoral.

¿Qué tendríamos con esta propuesta? Si el porcentaje de voto rebasa el umbral de 3%, tendrán asientos. ¿Formarán un grupo parlamentario? No necesariamente: la independencia no implica una cohesión ideológica o programática: posiblemente si se asocian será para tener espacios en comisiones.

Otro problema de diseño: con reelección inmediata un legislador independiente sabrá que no tiene por qué competir: bastará con mantener una base para sobrevivir si se coaliga con otros independientes. A fin y al cabo contará con recursos públicos para hacerlo. Como resultado esta figura perdería su carácter originario, pasando a ser parte de un estatus quo cuasi corporativista.

Congreso

Se propone un sistema electoral mixto, correspondiendo 33 asientos a distritos de mayoría y otros 33 a representación proporcional, incluyendo la segunda categoría curules para independientes y para quienes voten en el extranjero. Hay normas para evitar la sub o sobrerrepresentación de fuerzas políticas.

Un acierto es ampliar el tiempo de sesiones a tres periodos: del 1 de septiembre al 15 de diciembre, del 1 de febrero al 30 de abril y del 1 de junio al 31 de julio. Esta medida no necesariamente hará que se aprueben más o mejores leyes, pero permitirá una más eficaz calendarización de los trabajos legislativos.

Los legisladores pueden aspirar hasta a tres reelecciones consecutivas, siendo el máximo que se permite según la reforma política federal de 2013. Una alta tasa de reelección permitiría un mejor seguimiento, pudiendo hacer que ideas como una planeación de la ciudad con un horizonte de veinte años sea algo más que buenos deseos. De lo contrario serán fantasías si los horizontes de los tomadores de decisiones se limitan a un mandato.

El inciso E del artículo 34 establece dos disposiciones que deberían corresponder a la normatividad del Congreso. La primera, que la mesa directiva sea rotativa cada año, no pudiéndose depositar simultáneamente en representantes del mismo partido político. Segunda: en ningún caso podrán desempeñar cargos en el órgano de gobierno y en la mesa directiva al mismo tiempo.

Los órganos legislativos son autónomos en su normatividad interna. De esta forma sus integrantes definen su propia gobernabilidad y la modifican conforme lo exigen las coyunturas. Regular las reglas internas a ese detalle limita las capacidades de maniobra del órgano y las posibilidades de establecer mecanismos más eficaces.

Por ejemplo, imaginemos que con la reelección inmediata un núcleo de legisladores se especializa en el manejo de la mesa directiva y gracias a la continuidad cuentan con la confianza del pleno, consolidándose como una instancia neutral. De aprobarse el proyecto, no se podría tener un presidente profesional, bloqueando toda posibilidad de mejora institucional.

Existen normas informales en otros órganos legislativos como definir que en ningún caso podrán desempeñar cargos en el órgano de gobierno y en la mesa directiva al mismo tiempo. Su carácter permite que sean criterios a modificar si conviene. Incluirla en la constitución implicaría sobrerregular en detrimento de la gobernabilidad.

¿Debería existir una Comisión Permanente? Su función primordial es ser un foro de discusión, sólo operaría tres meses y medio, se puede convocar fácilmente a periodos extraordinarios y la mesa directiva puede ser una ventanilla de asuntos para trámite. No hay razón para que esta figura decimonónica siga existiendo.

Un tema delicado es la eliminación del llamado “Fuero Constitucional”. En todos los países existen dos prerrogativas que gozan los legisladores no como personas sino para resguardar la autonomía del órgano legislativo: la inviolabilidad o libertad de palabra y la inmunidad o libertad de arresto. Si no hay libertad de palabra o de voto se pierde la independencia de la asamblea. La inmunidad sirve para proteger al quórum de acusaciones motivadas con fines políticos.

En todos los países los legisladores han abusado de estas prerrogativas y como resultado se han acotado para que se proteja a la institución y se evite la impunidad. ¿Se les puede eliminar del todo? No: el sistema de libertades que gozamos puede perderse y estas prerrogativas sirven para esos momentos donde corre riesgo la democracia. Por ejemplo, el Congreso de Venezuela todavía se mantiene contra los embates de Nicolás Maduro sólo por la inmunidad.

En México estas prerrogativas se encuentran tan mal diseñadas y acotadas que se han confundido con un “fuero”. No hay razón para que se proteja a funcionarios del poder ejecutivo y de una posible Fiscalía General, por ejemplo. Y la experiencia comparada provee numerosos ejemplos sobre cómo se pueden acotar sus alcances para que no se confunda con una patente de corso.

Según el segundo párrafo del artículo 72 del proyecto, las personas titulares de la jefatura de gobierno, de las diputaciones del Congreso local, de las magistraturas, de las secretarías del gabinete, de la Fiscalía General, así como de las alcaldías no podrán ser privadas de su libertad durante el periodo de su encargo. Los procesos penales en su contra se llevarán a cabo sin que proceda prisión preventiva. En caso de que se dicte sentencia condenatoria, se solicitará inmediatamente al Congreso la separación del cargo de la persona.

De aprobarse esta propuesta volveríamos al problema por el que se creó la inmunidad: la posibilidad de que se demande a los legisladores con fines políticos a manera de presión. Es decir, si un gobierno desea detener una discusión o promover una iniciativa puede recurrir a denuncias para desgastar la imagen de los miembros y deteriorar la institución. ¿Serviría una Fiscalía General para evitar móviles políticos al acusar a legisladores? En realidad no es garantía de imparcialidad total: su designación la hace un órgano político y puede llegar a desarrollar sus propios intereses.

En breve, aprobar esta propuesta es regalarle al gobierno o a la fiscalía un instrumento de chantaje y presión contra el legislativo. Lamentablemente esta es una propuesta popular, por más inconvenientes que puedan ser sus efectos.

Relaciones Ejecutivo-Legislativo

El proyecto de constitución otorga al jefe de gobierno iniciativa preferente y veto parcial y total, debiendo ser vencido por mayoría calificada del Congreso. El fortalecimiento y ampliación de sus facultades legislativas ayudará a tener relaciones entre poderes ejecutivo y legislativo más equilibradas.

También el proyecto establece medidas de control parlamentario: el jefe de gobierno deberá acudir a una sesión de diálogo en el pleno un mes después de haber presentado su informe, se faculta al Congreso a presentar preguntas parlamentarias y llamar a comparecencia a servidores públicos y la participación de funcionarios en reuniones de comisiones y comités.

Los mecanismos arriba descritos no mejorarán la gobernabilidad ni la rendición de cuentas. En el mejor de los casos darían al legislativo más información para debatir un asunto. Y dejar que las oposiciones puedan presentar al pleno sus puntos de vista ayuda a legitimar al sistema en su conjunto.

Otro mecanismo que podría fortalecer a la oposición serían las comisiones de investigación. Aunque están consagradas en el estatuto de gobierno actual no se contemplan en el proyecto. Su inserción ayudaría a que grupos minoritarios tengan una oportunidad para vigilar la función pública.

Una reforma que genera mucha atención aunque en realidad es inocua es la posibilidad de formar gobiernos de coalición. Según el proyecto se formarían a solicitud del gobierno, conformarían un programa y se repartirían las secretarías. El Congreso podría censurar al gabinete en su totalidad por mayoría calificada.

Los gobiernos de coalición funcionan en sistemas parlamentarios porque de éstos depende la supervivencia de una administración. En sistemas presidenciales, donde los poderes ejecutivo y legislativo son elegidos por separado y ninguno puede disolver al otro, las coaliciones se desgastan al acercarse los comicios. Las elecciones intermedias obligarían a tejer dos gabinetes que durarían cada uno a lo sumo dos años. Y requerir una mayoría calificada para su destitución elimina en la práctica el riesgo de que los secretarios dividan sus lealtades entre el jefe de gobierno y el Congreso. En breve, es una reforma más bien simbólica pero que algunos piensan que funcionaría como en Europa sin conocer por qué allá tiene éxito.

Poder judicial y órganos autónomos

Aunque el proyecto crea numerosas instancias, no se contempla un elemento vital para dotar al poder judicial de autonomía: la amplitud de los mandatos, de tal forma que las lealtades de ministros, magistrados y jueces no estén orientadas a quienes los nombran. Por ejemplo los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación duran 15 años en su encargo y se renuevan de manera escalonada.

Al contrario, los mandatos para ministros del Tribunal Superior de Justicia, y miembros del Consejo de la Judicatura mandato son de seis años, pudiendo ser reelectos por un periodo más. Los integrantes del Tribunal Constitucional tendrían cuatro años en su encargo. Y los magistrados del Tribunal Electoral y de Procesos Democráticos, tres años. Como resultado las lealtades del poder judicial estarían orientadas hacia quienes tienen la capacidad de designarlos: el ejecutivo y el legislativo.

Juicio político

En sistemas presidenciales el juicio político es un instrumento de control a manos del poder legislativo contra los titulares de los poderes ejecutivo y judicial. Por su naturaleza es arbitrario: se inicia simplemente porque los legisladores así lo decidieron. Las consecuencias políticas que traería en términos de gobernabilidad y credibilidad de las instituciones fomentan que se utilice sólo en casos extremos.

Su diseño en México lo ha hecho ineficaz. A nivel federal más de 3,000 personas podrían ser sujeto a juicio político, lo cual banaliza su carácter. La definición de causales vagas para iniciarlo y la posibilidad de que cualquier persona pueda solicitar su inicio hace que haya demasiadas peticiones de juicio político, desprestigiando la figura. En caso de iniciarse juicio político a funcionarios locales y en el remoto escenario de que prosperase a nivel federal, los congresos locales decidirían si procede o no. Restaurar la seriedad a este mecanismo requerirá de reformar tanto la Constitución Política federal como las locales. Y no hay razón para que el legislativo inicie un proceso político contra sus propios miembros.

De acuerdo con el proyecto serían sujeto de juicio político las personas popularmente electas, las personas que tengan un cargo de magistratura en el poder judicial, las personas integrantes del Consejo de la Judicatura de la Ciudad, las personas titulares de los organismos autónomos, de las secretarías del gabinete, la Consejería Jurídica del Poder Ejecutivo, del Sistema Anticorrupción, así como las personas que ocupen un cargo de Directores Generales o sus equivalentes de los órganos descentralizados y fideicomisos públicos. Las causales incluyen violación de principios constitucionales y derechos reconocidos en la Constitución, usurpación de atribuciones y demás causales previstas por la ley. El Congreso sería instancia acusadora y el Tribunal Constitucional órgano de sentencia. Para decirlo de otra forma, el modelo propuesto repite los vicios del vigente.

¿Sería gobernable el modelo político que propone el proyecto de Constitución? Debajo de la corrección política, no: los mecanismos de democracia directa y participativa podrían obstaculizar la gobernabilidad en vez de mejorarla. El ejecutivo tendría numerosas herramientas de control al eliminarse la declaración de procedencia y al designar a miembros del poder judicial al inicio de su mandato. Las candidaturas independientes pueden desvirtuar su objetivo con la creación de asientos de representación proporcional. Y el Congreso puede perder márgenes de maniobra para garantizar su gobernabilidad debido a la sobrerregulación de su vida interna.

Tomada de fernandodworak.com

 

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